Ordonnance sur la protection du climat / Ordinanza sulla protezione del clima

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L’ordonnance sur la protection du climat (OCl) précise le cadre général et les instruments prévus dans la LCl, notamment en ce qui concerne l’encouragement de technologies et de processus innovants dans l’industrie, l’adaptation aux effets des changements climatiques et le programme d’impulsion relatif aux bâtiments.

Selon la LCl, la Suisse doit ramener l’effet des émissions de gaz à effet de serre à zéro d’ici à 2050 (objectif de zéro net) en réduisant le plus possible les émissions de gaz à effet de serre et en compensant l’effet des émissions restantes grâce à des technologies d’émission négative (NET), qui extraient durablement le CO2 de l’atmosphère (art. 3, al. 1, LCl). Priorité est donnée à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Pour ce faire, il est impératif d’éviter les agents énergétiques primaires fossiles lorsque l’on recourt à des technologies existantes ou innovantes. Si cela n’est pas possible, il faut appliquer des mesures visant à stocker durablement le CO2 issu de sources fossiles ou lié aux processus dans des produits (CUSC = captage, utilisation et stockage du CO2) ou dans le sous-sol (CSC = captage et stockage du CO2) ou des mesures constituant une étape préliminaire à un stockage durable (CUC = captage et utilisation du CO2). La compensation à l’aide de NET ne sera exécutée que si ces mesures ne sont pas réalisables. Cette utilisation en cascade souligne le fait que le CO2 sera extrait et stocké uniquement si les émissions ne peuvent pas être réduites d’une autre façon. Les mesures de type CUC sont utiles au sens d’une technologie de transition lorsque des agents énergétiques fossiles peuvent ainsi être remplacés et qu’un stockage du CO2 est prévu ultérieurement.

En application de l’art. 3, al. 1, LCl, la Suisse devra réduire le plus possible ses émissions de gaz à effet de serre aussi après 2050, le bilan négatif net devant ensuite être atteint en recourant à des NET dans le pays et à l’étranger.
La LCl fixe des objectifs intermédiaires jusqu’en 2050 (art. 3, al. 3, LCl). Ceux-ci découlent du scénario « ZÉRO base » des Perspectives énergétiques 2050+8 et doivent être considérés comme des objectifs nets, c’est-à-dire y compris les contributions éventuelles des NET. L’objectif 2040 au moins devrait toutefois pouvoir être atteint sans ces NET, celles-ci étant surtout pertinentes pour la période postérieure à 2040 (et donc pour l’objectif fixé pour la période allant de 2041 à 2050).

Objectifs en matière de réduction des émissions et de NET
L’art. 3 LCl fixe l’objectif de zéro net à l’horizon 2050 en Suisse et les objectifs intermédiaires correspondants. De plus, son al. 6 précise que les émissions des transports aérien et maritime internationaux sont désormais également prises en considération dans ces objectifs. Sont concernées toutes les émissions de gaz à effet de serre qui figurent dans l’inventaire des gaz à effet de serre (CO2, méthane, protoxyde d’azote). Pour ce qui est du transport aérien, la prise en compte d’autres substances ayant un effet climatique (dont les émissions d’oxydes d’azote et de particules de suie) est complexe et aucune méthode scientifiquement éprouvée ne s’est encore imposée au niveau international pour calculer l’effet climatique de ces substances. L’OCl propose d’intégrer progressivement ces émissions : dans un premier temps, l’effet climatique des autres substances sera estimé en s’appuyant sur les données de l’Office fédéral de l’aviation civile (OFAC) et sur les connaissances scientifiques actuelles. L’Office fédéral de l’environnement (OFEV) publiera les résultats chaque année avec l’inventaire des gaz à effet de serre. Les bases méthodologiques pour calculer l’impact seront évaluées régulièrement. La Confédération pourra ainsi déterminer si et quand cet impact peut être pris en compte dans l’objectif de zéro net. Une adaptation des bases légales serait alors nécessaire.

Feuilles de route pour les entreprises et pour les branches
L’art. 5 LCl énonce que toutes les entreprises doivent avoir ramené leurs émissions à zéro net d’ici à 2050 au plus tard. Afin d’atteindre cet objectif, les entreprises peuvent élaborer des feuilles de route sur une base volontaire. Certaines entreprises se fixent déjà aujourd’hui, dans un cadre volontaire (p. ex. Science Based Targets Initiative, SBTi), un objectif de zéro net. Les grandes entreprises (multinationales p. ex.) peuvent prendre cette décision en raison de l’obligation de faire rapport sur les questions non financières prévue par la révision du droit de la société anonyme ou d’obligations prévues par les réglementations climatiques du pays dans lequel se trouve leur siège principal. De plus, les entreprises peuvent être poussées, par leurs clients ou leurs fournisseurs, à se fixer un tel objectif ou s’y engager elles-mêmes. Cependant, une obligation n’entraîne généralement pas à elle seule une réduction des émissions. En effet, pour y parvenir, une entreprise doit recenser ses émissions dans un bilan des gaz à effet de serre complet et définir des mesures à court, moyen et long termes afin d’atteindre cet objectif. Les feuilles de route visées par la LCl comportent donc non seulement un objectif de réduction, mais également un plan concret permettant à une entreprise ou à une branche de planifier sa décarbonation.

L’OCl fixe les exigences minimales de ces feuilles de route pour les entreprises et pour les branches. La possibilité d’élaborer des feuilles de route communes à une branche permet aux petites et moyennes entreprises (PME) de s’épargner une charge administrative.En vertu de la LCl, l’établissement de feuilles de route est volontaire. Seules les entreprises voulant
bénéficier de l’encouragement de technologies et de processus innovants sont tenues d’élaborer de telles feuilles de route, qui doivent répondre aux exigences minimales fixées.

Encouragement de technologies et de processus innovants
En vertu de l’art. 6 LCl, les entreprises peuvent demander des aides financières lorsqu’elles projettent d’utiliser des technologies et des processus innovants. Ces aides peuvent concerner des mesures relatives non seulement à des installations sur un emplacement, mais également à des aéronefs, des camions, des tracteurs à sellette et des navires, à condition que les entreprises établissent une feuille de route visée à l’art. 5 LCl, qui présente des mesures pour réduire les émissions de gaz à effet de serre ou produire des émissions négatives. Sont susceptibles d’être encouragées les mesures pour lesquelles le requérant peut prouver qu’il n’y a ni double encouragement ni effet d’aubaine. S’agissant des contributions d’investissement et des contributions d’exploitation, l’aide financière représente au plus 50 % des coûts imputables. Ces contributions peuvent être majorées de 20 % à titre exceptionnel, par exemple pour des mesures dont la mise en œuvre présente un grand intérêt stratégique pour la Confédération en vue de l’atteinte de l’objectif de zéro net. La flexibilité de ces aides permet d’encourager de manière ciblée des mesures extrêmement variées, raison pour laquelle cette forme d’encouragement est préféré aux instruments existants.

Couverture des risques
Une partie des moyens financiers visés à l’art. 6, al. 5, LCl est destinée à couvrir les risques liés aux investissements que l’exploitant de réseaux thermiques et d’accumulateurs thermiques de longue durée ne peut influencer. Les exploitants de réseaux thermiques sont couverts en cas de limitation ou d’abandon imprévus de sources de chaleur ou d’une diminution considérable et imprévisible de la consommation de chaleur. Pour ce qui est des accumulateurs de longue durée intégrés aux réseaux thermiques, la couverture porte sur le risque que l’accumulateur soit moins efficace que prévu et que la double utilisation des systèmes de stockage en fosse soit restreinte. Les dernières couvertures doivent pouvoir être conclues avant fin 2030 et durent sept ans à compter de la mise en service de l’installation, la durée d’utilisation de cette dernière étant supérieure. Seules les infrastructures qui sont déjà commercialisables peuvent faire l’objet d’une couverture. Par conséquent, l’extension de conduites de CO2 ou de sites de stockage souterrains du CO2 jusqu’en 2030 sera encouragée de manière plus ciblée sur la base de l’art. 6 LCl. D’ici à fin 2024, le Conseil fédéral examinera des propositions concrètes relatives au développement du CSC et des NET et aux infrastructures requises après 2030 dans le cadre de la politique climatique

Adaptation et protection face aux effets des changements climatiques
En vertu de l’art. 8 LCl, la Confédération et les cantons veillent à ce que les mesures nécessaires à l’adaptation et à la protection face aux effets des changements climatiques soient prises. En vue d’une procédure ciblée et coordonnée, l’OFEV analyse régulièrement les risques liés aux effets des changements climatiques croissants et formule sur cette base la nouvelle mouture de la stratégie d’adaptation aux changements climatiques en Suisse.
Une plateforme éponyme rassemblant les offices fédéraux, les cantons, les villes, les communes, les milieux scientifiques et économiques et les organisations de la société civile sera créée. Elle servira notamment à formuler des recommandations à l’intention de l’OFEV sur le futur développement de la stratégie susmentionnée et à coordonner les axes prioritaires.

Rendre les flux financiers compatibles avec les objectifs climatiques
En vertu de l’art. 9 LCl, la Confédération veille à ce que la place financière suisse apporte une contribution effective à l’atteinte des objectifs climatiques. Pour ce faire, elle a besoin d’une base décisionnelle appropriée. L’OCl précise donc les principes de l’examen régulier des progrès accomplis, tel qu’il est exécuté depuis 2017. Les établissements financiers peuvent continuer de prendre part de manière facultative à ce test climatique, dont seuls des résultats agrégés sont publiés.

Les bases légales en vigueur ne permettent pas de prévoir, dans le cadre de l’OCl, des mesures concrètes pour réduire l’effet climatique néfaste ou encourager l’effet climatique favorable des flux financiers nationaux et internationaux.

Programme d’impulsion
Selon l’art. 50a de la loi du 30 septembre 2016 sur l’énergie (LEne)12, la Confédération encourage à hauteur de 200 millions de francs par année et pour une durée de dix ans le remplacement des installations de chauffage à combustible fossile et des chauffages électriques fixes à résistances par une production de chaleur à base d’énergies renouvelables, ainsi que les mesures dans le domaine de l’efficacité énergétique. Les mesures proposées dans l’ordonnance donneront des impulsions supplémentaires dans les domaines où l’encouragement cantonal en vigueur a peu d’effets. Ainsi, conformément à la LCl, l’accent sera mis sur les immeubles collectifs. De plus, l’axe concernant les chauffages électriques contribuera à la sécurité d’approvisionnement en énergie. Une intégration parfaite dans les structures existantes du Programme Bâtiments de la Confédération et des cantons est ainsi garantie (règlement financier, processus de demande, modèle d’encouragement harmonisé des cantons [ModEnHa 2015]13). Cela permet d’exploiter les synergies et de lancer rapidement le programme. L’ordonnance définit notamment les mesures d’encouragement, le montant des subventions, le processus de demande, les opérations financières et l’établissement des rapports.

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Secondo la LOCli, le emissioni di gas serra della Svizzera dovranno raggiungere entro il 2050 un saldo netto pari a zero. Questo obiettivo dovrà essere conseguito riducendo al minimo le emissioni di gas serra e compensando le emissioni rimanenti mediante l’impiego di tecnologie a emissioni negative (NET) che rimuovono in modo durevole il CO2 dall’atmosfera (art. 3 cpv. 1 LOCli). In tale contesto è prioritario ridurre le emissioni di gas serra, innanzitutto evitando i vettori di energia primaria fossile mediante l’impiego di tecnologie già esistenti o nuove. Ove ciò non sia possibile, occorre adottare provvedimenti per lo stoccaggio permanente del CO2 fossile o derivante da processi all’interno di prodotti (CCUS = «Carbon Capture, Utilisation and Storage»), provvedimenti per lo stoccaggio permanente del CO2 fossile o derivante da processi nel sottosuolo (CCS = «Carbon Capture and Storage») o provvedimenti che rappresentano una fase preliminare dello stoccaggio permanente (CCU = «Carbon Capture and Utilisation»). Solo nel caso in cui anche tali provvedimenti non siano fattibili, si procederà alla compensazione tramite NET. Questo procedimento a cascata chiarisce che il prelievo e lo stoccaggio di CO2 devono avvenire solo quando non sia possibile ridurre le emissioni in altro modo. I provvedimenti nel settore CCU sono utili come tecnologia ponte, quando consentono di sostituire vettori energetici fossili ed è previsto uno stoccaggio del CO2 in un secondo momento.

Punti essenziali del progetto
Vengono di seguito illustrati i punti essenziali del progetto e i singoli strumenti, secondo la successione prevista nell’ordinanza. I chiarimenti relativi ai singoli articoli seguono al punto 4. La LOCli stabilisce che l’Amministrazione federale, che ricopre una funzione esemplare, dovrà ridurre a zero le emissioni nette di gas serra già nel 2040. Le relative disposizioni di attuazione richiedono ulteriori chiarimenti. Il Consiglio federale le invierà in consultazione in un pacchetto separato.

Obiettivi in materia di riduzione delle emissioni di gas serra e di impiego di NET
L’articolo 3 LOCli stabilisce l’obiettivo del saldo netto pari a zero entro il 2050 per la Svizzera e i relativi
obiettivi intermedi. L’articolo 3 capoverso 6 prevede inoltre che per tali obiettivi sono considerate ora anche le emissioni del traffico aereo e della navigazione internazionale. Ciò riguarda oggi le emissioni dei gas serra riportati nell’inventario dei gas serra (CO2, metano, protossido di azoto). Nel caso del traffico aereo è difficile tenere conto di altre sostanze climalteranti (tra l’altro le emissioni di ossidi di azoto e particelle di fuliggine) e per il calcolo del loro impatto climatico non esistono ancora metodi sufficientemente solidi dal punto di vista scientifico. L’OOCli prevede un approccio per gradi per l’inclusione di queste emissioni: innanzitutto si deve stimare l’impatto climatico delle altre sostanze sulla base dei dati dell’Ufficio federale dell’aviazione civile (UFAC) e tenendo conto delle attuali evidenze scientifiche. L’Ufficio federale dell’ambiente (UFAM) pubblica i risultati a cadenza annuale insieme all’inventario dei gas serra. Le basi metodologiche per il calcolo dell’impatto devono essere valutate periodicamente.
Su tale base, la Confederazione può valutare se e quando sia possibile tenere conto di tali effetti ai fini dell’obiettivo del saldo netto pari a zero. A tal fine sarebbe necessario adeguare le basi legali.

Cronoprogrammi per imprese e settori
L’articolo 5 LOCli stabilisce che entro il 2050 tutte le imprese devono presentare un saldo netto delle emissioni pari a zero. Per sostenere il raggiungimento dell’obiettivo, imprese e settori possono elaborare spontaneamente cronoprogrammi. Alcune imprese si impegnano già oggi in virtù di standard volontari (p. es. il metodo della «Science Based Targets Initiative», SBTI) per il raggiungimento di un saldo netto pari a zero. Nel caso di grandi gruppi (internazionali), i motivi possono essere per esempio l’obbligo stabilito nella revisione del diritto della società anonima in merito alla relazione sugli aspetti extrafinanziari o gli impegni nell’ambito delle regolamentazioni del clima previste nei Paesi in cui hanno la propria sede principale. Infine, le imprese possono essere invitate da clienti o fornitori oppure impegnarsi a titolo esclusivamente volontario per il raggiungimento degli obiettivi di riduzione. Tuttavia, un semplice impegno non sempre comporta la riduzione delle emissioni. A tal fine un’impresa deve rilevare le proprie emissioni in un bilancio dei gas serra completo e definire misure a breve, medio e lungo termine su come ridurre effettivamente le emissioni a un saldo netto pari a zero. Un cronoprogramma conforme alla LOCli contiene pertanto non solo un obiettivo di riduzione, ma anche un piano concreto che consente a un’impresa o un settore di pianificare preventivamente la decarbonizzazione.
L’OOCli definisce di conseguenza i requisiti minimi concernenti tali cronoprogrammi per imprese e settori. I cronoprogrammi per settori offrono alle PMI la possibilità di elaborare un cronoprogramma comune all’interno di un settore e quindi di ridurre l’onere. Secondo la LOCli l’allestimento dei cronoprogrammi è facoltativo. Solo le imprese che intendono beneficiare della promozione di tecnologie e processi innovativi sono tenute a elaborare un cronoprogramma che deve soddisfare i requisiti minimi previsti.

Promozione di tecnologie e processi innovativi
Secondo l’articolo 6 LOCli, le imprese possono richiedere un aiuto finanziario per progetti per l’impiego di tecnologie e processi innovativi. Oltre agli aiuti finanziari per provvedimenti in impianti installati presso una determinata sede, sono possibili anche provvedimenti per aeromobili, autocarri, trattori a sella e battelli. Il presupposto è che le imprese abbiano elaborato un cronoprogramma secondo l’articolo 5 LOCli in cui siano elencati provvedimenti per ridurre le emissioni di gas serra o per conseguire emissioni negative. Sono meritevoli di promozione i provvedimenti per i quali il richiedente sia in grado di dimostrare che sono esclusi effetti di trascinamento e doppie promozioni. Di regola l’aiuto finanziario per contributi d’investimento e d’esercizio non supera il 50 per cento. Questi contributi possono essere aumentati in via eccezionale del 20 per cento, per esempio per provvedimenti la cui attuazione suscita grande interesse da parte della Confederazione per via della loro importanza strategica per il raggiungimento dell’obiettivo del saldo netto pari a zero. Grazie a questa forma flessibile di aiuto finanziario si possono promuovere in modo mirato i provvedimenti più diversificati. Per tale motivo, questo regime di promozione viene privilegiato rispetto a quello relativo agli strumenti d’incentivazione esistenti.

Copertura dei rischi
Una parte delle risorse finanziarie approntate secondo l’articolo 6 capoverso 5 LOCli deve servire a coprire i rischi d’investimento che non rientrano nell’area d’influenza dei gestori di reti termiche e accumulatori termici a lungo termine. I gestori delle reti termiche sono così tutelati nel caso di una limitazione imprevista o di un guasto alle fonti di calore oppure qualora una parte consistente del prelievo di calore venga meno in modo imprevisto. Nel caso degli accumulatori a lungo termine installati nelle reti termiche, è assicurata una copertura contro il mancato raggiungimento dell’efficienza di stoccaggio prevista, nonché contro la limitazione del doppio utilizzo nel caso di bacini di stoccaggio interrati. Le ultime coperture devono poter essere stipulate entro la fine del 2030 e hanno una durata di sette anni a partire dalla messa in servizio dell’impianto, con termini che possono estendersi oltre.
Si prestano a una copertura solo le opere infrastrutturali che sono già idonee al mercato. Pertanto, l’ampliamento delle pipeline di CO2 o dei serbatoi sotterranei di CO2 entro il 2030 è promosso in modo più appropriato attraverso l’articolo 6 LOCli. Entro la fine del 2024 il Consiglio federale esaminerà proposte concrete in materia di politica climatica riguardanti il potenziamento delle tecnologie CCS e delle NET, nonché delle infrastrutture necessarie per il periodo successivo al 2030.

Adattamento agli effetti dei cambiamenti climatici e protezione contro tali effetti
Secondo l’articolo 8 LOCli, la Confederazione e i Cantoni devono provvedere alle necessarie misure volte all’adattamento agli effetti dei cambiamenti climatici e alla protezione contro tali effetti. Come base per un modo di procedere mirato e coordinato, l’UFAM analizza regolarmente i rischi connessi agli effetti dei progressivi cambiamenti climatici e prende le mosse da tale analisi dei rischi climatici per formulare la strategia «Adattamento ai cambiamenti climatici in Svizzera».
Dovrà ora essere creata una piattaforma per l’adattamento ai cambiamenti climatici che garantisca l’interconnessione tra uffici federali, Cantoni, Città e Comuni, nonché il mondo della scienza e dell’economia e le organizzazioni della società civile. Tale piattaforma conterrà tra l’altro raccomandazioni rivolte all’UFAM per l’ulteriore sviluppo della strategia summenzionata e servirà per il coordinamento degli indirizzi.

Orientamento dei flussi finanziari verso investimenti rispettosi del clima
Secondo l’articolo 9 LOCli, la Confederazione deve provvedere affinché la piazza finanziaria svizzera contribuisca in modo efficace al raggiungimento degli obiettivi climatici. A tal fine è necessaria una buona base decisionale. L’OOCli precisa pertanto i punti essenziali della verifica regolare dei progressi, effettuata con successo ormai dal 2017. Gli istituti finanziari possono continuare a partecipare volontariamente a questo test della compatibilità climatica, i cui risultati saranno pubblicati in forma solo aggregata.
L’attuale base legale non consente di adottare nella presente ordinanza provvedimenti concreti per ridurre l’impatto climatico negativo dei flussi finanziari nazionali e internazionali o per promuoverne l’impatto positivo.

Programma d’impulso
Secondo l’articolo 50a della legge del 30 settembre 201612 sull’energia (LEne), la Confederazione promuove, mediante un importo di 200 milioni di franchi all’anno durante dieci anni, la sostituzione degli impianti di riscaldamento a combustibili fossili e dei riscaldamenti elettrici a resistenza fissi con una produzione di calore mediante energie rinnovabili, come pure misure volte a migliorare l’efficienza energetica. Con i provvedimenti proposti nell’ordinanza si definiscono impulsi supplementari in settori nei quali l’attuale promozione cantonale non fa sufficientemente presa. In linea con la LOCli, l’attenzione viene per esempio rivolta alle case plurifamiliari. Inoltre, con il focus sui riscaldamenti elettrici viene fornito un contributo alla sicurezza dell’approvvigionamento energetico. Si garantisce in tal modo un’integrazione senza soluzione di continuità nelle strutture esistenti del Programma Edifici di Confederazione e Cantoni (gestione finanziaria, processi di domanda, modello d’incentivazione armonizzato dei Cantoni ), che consente a sua volta di sfruttare le sinergie e dare un rapido avvio al programma. L’ordinanza stabilisce poi, tra l’altro, le misure di promozione, l’ammontare dei contributi di promozione, la procedura di domanda, i circuiti finanziari nonché la rendicontazione.