L’incendio di Crans Montana : analisi della normativa applicabile

La Svizzera è uno stato federale pertanto vale il principio della sussidiarietà ovvero che le competenze non espressamente assegnate alla Confederazione spettano ai Cantoni.

È questo il caso della prevenzione incendi, non menzionata nella Costituzione tra i compiti della Confederazione e di conseguenza materia gestita dai Cantoni; questo fatto determina l’assenza a priori di responsabilità in capo agli organi federali.

Dato che esistono 26 cantoni in Svizzera, teoricamente possiamo immaginare 26 diverse organizzazioni per la prevenzione incendi; nella realtà le opzioni sono soltanto due : i cantoni mantengono questa competenza oppure, in ossequio al principio di sussidiarietà, la delegano ai Comuni ed è questa la soluzione adottata da 12 cantoni tra cui il Vallese (o anche ad esempio Zurigo ma non in Ticino, dove le competenze sono a livello cantonale).

I cantoni devono legiferare in materia ed infatti il Canton Vallese ha emesso 4 testi normativi in materia, la legge sulla protezione contro gli incendi (testo di rango superiore), due Ordinanze (testi di rango inferiore a carattere operativo) ed un Regolamento (livello ancora inferiore solitamente molto concreto).

Partiamo quindi dalla legge, la quale stabilisce immediatamente all’articolo 2 che i comuni sono responsabili dell’applicazione della legge sul loro territorio; in particolare è al consiglio comunale che spetta il compito di esercitare il ruolo di autorità competente in materia di prevenzione incendi, con funzioni di:

• applicazione delle prescrizioni antincendio
• controlli e ispezioni
• autorizzazioni e pareri tecnici
• vigilanza sugli edifici e sulle attività a rischio.

Sembra tutto chiaro ma nello stesso articolo, si dice anche che “le attribuzioni dello Stato sono riservate in materia di sorveglianza e coordinamento” ovvero che un ruolo di sorveglianza spetta anche al cantone, tanto che si precisa che un regolamento di applicazione deve definire le competenze tra i vari organi cantonali.

Il consiglio comunale deve nominare una commissione antincendio ed un incaricato della sicurezza (all’italiana, potremmo definirlo un RSPP anche se questo ruolo non esiste in Svizzera) le cui attività devono essere controllate dal consiglio stesso.

All’articolo 8, si entra nel merito dei controlli, stabilendo che la commissione antincendio o l’organismo da essa designato ispeziona periodicamente gli edifici e le attrezzature antincendio, inviando un rapporto di ispezione al consiglio comunale e al cantone, il quale deve garantire un’ispezione uniforme degli edifici.

Analizziamo ora l’ordinanza collegata alla legge (540.102) perché è questa che ci fornisce tutti gli elementi per stabilire cosa doveva essere fatto e da chi.

L’ordinanza innanzitutto stabilisce che:

• i locali aperti al pubblico devono essere verificati ogni anno
• i difetti riscontrati devono essere immediatamente segnalati all’autorità comunale e al proprietario
• se i difetti non vengono eliminati devono essere segnalati al cantone, che prescrive le misure appropriate.

L’ordinanza inoltre elenca in dettaglio cosa deve essere verificato durante le ispezioni ovvero la manutenzione degli impianti antincendio, lo stoccaggio dei materiali combustibili, lo sgombero delle scale e delle altre vie di fuga, il funzionamento degli impianti e dei dispositivi antincendio, ecc.  

L’ordinanza riporta un altro elemento estremamente importante: infatti, dato che abbiamo chiarito che la competenza spetta ai cantoni, solo questi possono decidere quali normative tecniche devono essere prese a riferimento; in questa ordinanza il cantone indica che le prescrizioni AICAA hanno valore di legge. Questo aspetto è essenziale perché in Svizzera leggi ed ordinanze, a differenza della maggior parte dei Paesi europei, non includono prescrizioni tecniche e restano abbastanza generiche, riducendo pertanto la possibilità di contestare elementi fattuali ben definiti in caso di inchieste di questo tipo.

Questo pacchetto di prescrizioni, molto corposo e tecnico, include ben 18 direttive specialistiche, 10 note esplicative, 20 check list tecniche ed un’altra ventina di documenti.; sono quindi questi i documenti da utilizzare come riferimento per stabilire se le misure di sicurezza nel locale erano conformi alla legge o no.

Bisogna innanzitutto notare che l’attuale versione delle prescrizioni risale al 2015 e che le precedenti erano meno rigorose sotto diversi aspetti; esse si applicano ai nuovi edifici ed impianti ma anche a quelli già esistenti se oggetto di lavori in caso di cambiamenti strutturali o di esercizio (inclusi gli ampliamenti).

Non essendo possibile in questa la sede esaminare nel dettaglio i documenti AICAA, ecco un breve riepilogo degli elementi essenziali che potrebbero essere utili in questa inchiesta:

Criteri antincendio:

• la concentrazione di persone, il carico d’incendio e la reazione al fuoco dei materiali, la propagazione del fumo e l’utilizzo effettivo devono essere tenuti in considerazione nella decisione su quali impianti installare ;
• gli obiettivi di protezione devono essere raggiunti mediante misure di protezione antincendio strutturali ;
• un “locale a grande concentrazione di persone” è quello in cui possono intrattenersi più di 300 persone.

Materiali:

• i materiali da utilizzare devono essere provvisti di certificati d’esame, certificazioni o comprove di conformità di enti di collaudo e di certificazione accreditati ; possono anche essere riconosciuti mediante il registro della protezione antincendio AICAA ;
• È ammesso utilizzare materiali da costruzione combustibili solo se non causano un aumento inammissibile del rischio. In particolare sono determinanti i seguenti fattori: reazione al fuoco, formazione di fumo, caduta di materiale  incandescente, sviluppo di calore e sviluppo di gas combusti pericolosi, concentrazione di persone, ecc. ;
• In locali a grande concentrazione di persone il fuoco aperto non è ammesso ma fanno eccezione le candele disposte come decorazione; l’utilizzo di articoli pirotecnici all’interno richiede l’autorizzazione dell’autorità competente salvo gli articoli pirotecnici per scopi ricreativi della categoria 1.

Obblighi del proprietario :

• i proprietari sono responsabili che le installazioni per la protezione antincendio e gli impianti tecnici siano mantenuti in buono stato e sempre funzionanti. In particolare, essi devono tenere sempre libere le vie di fuga e di soccorso, controllare l’efficienza degli impianti e dei dispositivi per la lotta antincendio ;
• Se pericoli d’incendio, concentrazione di persone, tipo o dimensioni dell’azienda lo richiedono, il titolare dell’azienda deve designare e formare un incaricato, direttamente responsabile della sicurezza per la protezione antincendio ;
• Il personale deve essere informato ed istruito riguardo agli specifici pericoli d’incendio, ai dispositivi antincendio installati ed al comportamento da tenere in caso d’incendio.

Evacuazione

• Nelle costruzioni e negli impianti dove si intrattengono regolarmente persone non del posto, l’evacuazione delle persone è da pianificare, redigere in forma scritta ed esercitare con il personale proprio; sono da organizzare esercizi pratici sull’organizzazione della sicurezza della protezione antincendio.

Vie di fuga

• Le vie di fuga e di soccorso devono essere concepite, dimensionate e costruite in modo da permetterne un uso rapido e sicuro in qualsiasi momento; il numero delle vie di fuga verticali e delle uscite dipende anche dalla concentrazione di persone ;
• I piani di costruzioni senza sufficienti vie di fuga a livello del terreno devono essere collegati da almeno una via di fuga verticale fino ad una superficie di 900 m2 (due vie di fuga se superiore) ;
• La larghezza minima delle porte e delle vie di fuga deve essere di 1.2 m ;
• i locali con al massimo 100 persone devono essere dotati di almeno due uscite, ciascuna di 0.9 m (tre uscite di 0.9 m o due uscite di 0.9 m e 1.2 m fino a 200 persone) :
• Le porte devono potersi aprire nella direzione di fuga rapidamente e senza l’impiego di mezzi ausiliari ;
• I dispositivi per le porte antipanico possono essere decisi dalle autorità dove possono sorgere situazioni di panico.

Conclusioni:

Sarà naturalmente l’inchiesta a chiarire i fatti e le responsabilità di questo evento; noi non disponiamo che delle informazioni rese pubbliche e ci limitiamo a fornire una disanima degli aspetti normativi applicabili senza alcuna pretesa di fornire giudizi di merito sulle responsabilità.

Confrontando la legislazione e le norme applicabili con quanto sappiamo sembra ipotizzabile rilevare la presenza di significative carenze nell’organizzazione antincendio del locale soprattutto nell’utilizzo dei materiali (art.25 della Norma di protezione incendio AICAA 1-15) e nella mancanza (da verificare) di un Incaricato della sicurezza nonché della formazione del personale (art.4.1 della Direttiva AICAA 12-15); per quanto riguarda le carenze relative ai dispositivi antincendio è chiaro che l’assenza di estintori, se confermata, sarebbe una grave violazione mentre la conformità o meno delle vie di fuga deve essere valutata sulla base di precisi dati tecnici di cui non sono a conoscenza; da notare che l’assenza di dispositivi sprinkler ed altri dispositivi è da addebitarsi prioritariamente alle autorità di controllo se fosse vero che nulla è stato contestato ai proprietari in occasione delle ispezioni.

Possiamo affermare che non sono riscontrabili responsabilità in capo agli organi federali.

Per quanto riguarda gli organi cantonali, ancorché abbiano delegato ai comuni le competenze in materia di prevenzione incendi, essi devono svolgere un ruolo di coordinamento (ad esempio garantendo un’ispezione uniforme degli edifici) e, soprattutto, di sorveglianza; l’assenza prolungata nel tempo di ispezioni al locale e le recenti dichiarazioni pubbliche che fanno ipotizzare un non rispetto delle frequenze di ispezioni abbastanza generalizzato sollevano domande che tuttavia sono principalmente da ricondurre alla sfera politica.

Il consiglio municipale, l’autorità responsabile in materia di prevenzione incendi con compiti di verifica dell’applicazione delle prescrizioni antincendio mediante controlli e ispezioni, è, per sua stessa ammissione, inadempiente in quanto non ha effettuato le verifiche che avrebbe dovuto realizzare.  Tra l’altro, come spiegato sopra, le autorità non hanno solo il compito di segnalare carenze (che pure c’erano nel locale) ma anche di richiedere misure aggiuntive quali ad esempio un impianto sprinkler che sarebbe probabilmente stato risolutivo. Alla luce delle dichiarazioni pubbliche risulta evidente che le risorse dei comuni non sono sempre adeguate sia in termini numerici che di competenze (si basti pensare che un esperto di protezione antincendio deve seguire corsi di formazione per anni prima di passare l’esame professionale). Allo stato attuale i comuni, in particolar modo quelli turistici dove il rapporto tra abitanti e locali aperti al pubblico è sproporzionato, dovrebbero (avrebbero dovuto?) rivolgersi agli esperti esterni in modo esteso. Questa problematica dovrebbe essere risolta a livello cantonale con urgenza.

La legislazione svizzera si basa su un concetto di pragmatismo e liberalismo, basato sulla responsabilità individuale, nel quale le leggi spesso rimandano a norme tecniche esterne al testo cogente e mantengono una finalità di accompagnamento piuttosto che di punizione; in questo senso è molto diverso dall’approccio sanzionatorio italiano. In questo caso, tuttavia, questa differenza non risulta significativa in quanto le prescrizioni AICAA sono esplicitamente considerate come aventi valore legale dal Canton Vallese.

Sulla base di quanto letto, le gravi carenze del locale hanno determinato l’evento tragico; ad esempio la presenza di un impianto sprinkler, necessario in un locale del genere, avrebbe in ogni caso evitato il propagarsi dell’incendio.

Da notare che, pur tenendo conto dell’importanza dell’ “effetto panico”, è probabile che la semplice presenza nel sotterraneo di personale formato alle procedure di evacuazione ed all’uso di estintori sarebbe probabilmente bastata a limitare i danni se si fosse attivata tempestivamente la corretta procedura; una controprova è data dal fatto che una situazione analoga si era già verificata in passato e che in quel caso il barista aveva segnalato il pericolo ed eliminato la fonte di innesco.